Par Mykola Bilousov et Katharine Woolrych
Article de blog 54/2023
Après que des millions de personnes ont fui vers l’UE suite à l’invasion de l’Ukraine par la Russie, la directive 2001/55/CE du Conseil a été appliquée pour la première fois depuis plus de 20 ans. La protection temporaire a été conçue pour protéger non seulement les ressortissants ukrainiens et les membres de leur famille, mais également les personnes reconnues apatrides et les personnes bénéficiant d’une protection internationale en Ukraine (voir article 2 de la décision d’exécution 2022/382 du Conseil). Toutefois, lorsqu’elles sont contraintes de fuir, ces catégories particulièrement vulnérables se heurtent à des obstacles à la protection au sein de l’UE. Les documents de ces personnes peuvent ne pas être reconnus par les États membres ou ne pas disposer des documents requis pour les ressortissants de pays tiers. Les États peuvent exiger que les demandeurs d’asile et les réfugiés fournissent la carte d’identité nationale de leur pays d’origine, qui est détenue par les autorités ukrainiennes : ils ne peuvent pas voyager pour la récupérer (faute de documents de voyage).
De nombreux demandeurs d’asile qui se sont retrouvés en Ukraine lorsque la guerre à grande échelle a éclaté attendaient depuis des mois, voire des années, une décision en raison du dysfonctionnement de la procédure d’asile en Ukraine. Alors que les personnes titulaires de documents de protection internationale sont explicitement incluses dans le champ d’application de la protection temporaire, les personnes qui demandaient l’asile ont beaucoup moins de chances d’être protégées. Ils ne sont pas spécifiquement inclus dans le champ d’application : les États membres peuvent plutôt choisir offrir une protection temporaire aux personnes qui résidaient légalement en Ukraine et ne peuvent pas rentrer en sécurité dans leur pays (ou peuvent à la place offrir « une protection adéquate en vertu du droit national » – article 2, paragraphe 2, de la décision 2022/382 du Conseil). Pour ces raisons, certains demandeurs d’asile ont bénéficié d’une protection temporaire, mais la plupart ont été redirigés vers la procédure d’asile ou restent sans statut.
La protection temporaire dure actuellement jusqu’au 4 mars 2025. Après cette date, les bénéficiaires de la protection temporaire doivent soit accéder à un autre statut juridique dans l’État membre de l’UE dans lequel ils résident, soit retourner en Ukraine si – et seulement si – les hostilités ont pris fin (article 21 du Conseil Directive 2001/55/CE). Les réfugiés et demandeurs d’asile non ukrainiens, même s’ils ont jusqu’à présent bénéficié d’une protection temporaire, risquent d’être exclus des statuts nationaux proposés à l’expiration de la directive 2001/55/CE du Conseil. En outre, ils risquent d’être renvoyés dans leur pays d’origine ou en Ukraine (tant que le conflit persiste), ou encore d’être placés en détention. Ceux qui n’ont pas réussi à obtenir une protection temporaire se trouvent dans une situation encore plus effrayante : ils peuvent être sans papiers ou incapables d’accéder à une procédure d’asile. À l’heure actuelle, aucune approche à l’échelle de l’UE n’a été annoncée pour offrir un statut juridique harmonisé et durable aux quelque quatre millions de personnes actuellement protégées par une protection temporaire.
Dans ce blog, nous explorons l’impact de quatre options possibles à l’échelle européenne pour le statut post-TPD sur les droits des demandeurs d’asile et des réfugiés qui ont fui l’Ukraine (à la fois ceux qui bénéficient d’une protection temporaire et ceux qui n’ont pas obtenu de protection temporaire).
Quatre options pour la protection post-TPD
Afin de protéger les réfugiés et les demandeurs d’asile non ukrainiens du refoulement et des préjudices, diverses options sont envisagées pour garantir leur séjour légal dans un État membre de l’UE une fois la directive 2001/55/CE du Conseil expirée. Ces quatre options s’appliquent à la fois aux Ukrainiens et aux non-Ukrainiens, mais il s’agit ici des réfugiés et des demandeurs d’asile non ukrainiens.
Premièrement, la Commission européenne et la présidence espagnole ont évoqué la possibilité d’une nouvelle prolongation d’un an de la directive 2001/55/CE du Conseil après 2025. La présidence européenne et la présidence espagnole en ont discuté lors de réunions publiques, mais elles n’ont pas été proposée par écrit. Cependant, l’article 4 de la directive 2001/55/CE du Conseil ne laisse aucun doute sur le fait que la durée maximale actuelle de la protection temporaire est de 3 ans. Le régime de protection a été prolongé à deux reprises et la limite de trois ans sera atteinte en mars 2025. Si une nouvelle prolongation de la protection temporaire doit respecter l’État de droit, l’UE devra modifier la directive 2001/55/CE du Conseil ( législation datant de 2001) pour augmenter la durée maximale possible du régime de protection temporaire (par exemple, jusqu’à la fin des hostilités en Ukraine). Dans la mesure où cela prolongerait la durée de protection de toute autre population future protégée par la TPD (et qu’il existe une certaine réticence politique à « ouvrir les portes » à une protection plus étendue), ce scénario peut être considéré comme extrêmement improbable.
Mais de manière plus pertinente, toute nouvelle extension de la protection temporaire ne ferait que gagner du temps dans la recherche de solutions durables pour les personnes déplacées. Cette protection reste de nature temporaire. En outre, toute nouvelle extension de la TPD n’aurait que peu d’effet sur les non-Ukrainiens qui ont fui l’Ukraine mais qui ne bénéficient pas d’une protection temporaire.
Deuxièmement, les réfugiés et demandeurs d’asile non ukrainiens bénéficiant d’une protection temporaire peuvent chercher à accéder à des statuts juridiques nationaux dans les États membres, y compris des visas et des permis de séjour temporaires ou permanents (par exemple sur la base d’un travail ou d’études). Il est peu probable que les demandeurs d’asile et les réfugiés puissent accéder à des permis de travail ou d’études et risquent donc d’être exclus de la protection et des droits. Il en va de même pour d’autres groupes vulnérables, tels que les personnes âgées, les personnes handicapées, les personnes souffrant de problèmes de santé mentale et les mineurs. Bien que les permis humanitaires soient possibles au niveau national, cela créerait une gamme potentiellement vaste de protections et de permis différents d’un État à l’autre. En outre, les titulaires d’une protection temporaire bénéficient actuellement d’un large éventail de droits en vertu de la directive 2001/55/CE du Conseil. Le niveau de protection et les droits offerts par les statuts juridiques nationaux peuvent être inférieurs à ceux offerts par la protection temporaire. En outre, les réfugiés et les demandeurs d’asile non ukrainiens sont confrontés à une mauvaise reconnaissance de leurs documents ukrainiens par certains États membres, et les personnes qui n’ont pas le passeport de leur pays d’origine peuvent se trouver dans l’incapacité de prouver leur droit de séjour (par exemple, l’Allemagne et les Pays-Bas exigent un passeport). , malgré le fait que les autorités ukrainiennes conservent les passeports de nombreux demandeurs d’asile et réfugiés).
Une troisième option, plus cohérente, consisterait à modifier la directive sur les résidents de longue durée (directive du Conseil 2003/109/CE), comme l’a déjà proposé le Conseil européen sur les réfugiés et les exilés (ECRE). L’ECRE appelle les colégislateurs européens à rendre le statut de résident de longue durée accessible après trois ans de résidence légale et continue (par opposition à l’exigence actuelle de cinq ans) et à reconnaître le temps passé en tant que titulaire d’un droit de protection temporaire. Cela offrirait aux réfugiés et demandeurs d’asile non ukrainiens bénéficiant d’une protection temporaire, ainsi qu’à toutes les personnes ayant fui l’Ukraine vers l’UE, l’accès à une intégration complète et à l’égalité de traitement avec les nationaux en matière d’accès aux droits. Le mandat de négociation convenu par les États membres de l’UE le 23 novembre 2023 ne favorise cependant pas l’accès au statut des titulaires de TP. Alors que le Parlement européen soutient une période d’attente de trois ans, le Conseil reste fixé à cinq ans. De plus, « le texte ne précise pas comment comptabiliser le temps passé sur le territoire pour les personnes ayant obtenu ou demandé une protection temporaire ». Les colégislateurs devraient remédier à ces problèmes et préciser que les titulaires de TP peuvent accéder à la résidence de longue durée. Ils doivent également veiller à ce qu’il n’y ait pas d’intervalle entre la fin de la protection temporaire et l’entrée en vigueur des dispositions du LTRD susceptibles d’offrir un statut durable aux personnes ayant fui l’Ukraine. Actuellement, un écart de 13 mois ou plus risque de laisser les gens dans l’incertitude. Même si le LTRD est modifié pour inclure les titulaires de TP, il convient de noter qu’il ne s’agit pas d’une option pour les non-Ukrainiens qui n’ont pas obtenu de protection temporaire.
Une quatrième option, peut-être la plus prometteuse, pourrait consister à proposer à première vue statut de réfugié aux titulaires d’une protection temporaire. Cette option est la plus réalisable politiquement et offrirait une bonne étendue de protection (contrairement aux statuts nationaux, qui risquent d’exclure de nombreuses personnes) et un niveau de protection décent. UN à première vue Cette approche est utilisée dans les situations où la détermination du statut individuel est inutile ou impossible, par exemple en cas de déplacement à grande échelle. En adoptant une approche collective (un nouvel acte européen ou un acte interne des États membres de l’UE), les États pourraient simultanément éviter l’effondrement des systèmes d’asile et les effets néfastes des longues attentes pour les décisions d’asile. En outre, cela pourrait éviter le risque de détention (auquel les demandeurs d’asile non ukrainiens sont particulièrement susceptibles d’être confrontés) en contournant les procédures individuelles de détermination du statut de réfugié et la vérification associée des documents et de l’identité. Cette option accorderait un statut aux demandeurs d’asile et aux réfugiés qui ont obtenu une protection temporaire : cependant, nous avons noté tout au long de cet article que certains ressortissants de pays tiers n’ont pas reçu de protection temporaire. Il est peu probable que l’asile collectif puisse être accordé à tous ceux qui ont fui l’Ukraine, compte tenu des difficultés rencontrées pour prouver leur statut en Ukraine. Nous prévoyons plutôt qu’une approche prima facie équivaudrait au « transfert » des titulaires de TP vers le statut de réfugié. Ainsi, les non-Ukrainiens ayant fui l’Ukraine seraient soumis à une évaluation individuelle.
Conclusion
Trouver des solutions durables pour les personnes qui ont fui l’Ukraine après l’expiration de la protection temporaire est un casse-tête complexe et urgent à résoudre. Les réfugiés et les demandeurs d’asile qui ont fui l’Ukraine vers l’UE se retrouvent dans une situation de vulnérabilité accrue et risquent de passer entre les mailles du filet à mesure que de nouveaux statuts sont déterminés. Ces personnes risquent déjà de se voir refuser un statut, une protection, des droits et des services, car nombre d’entre elles se retrouvent en marge de la protection temporaire offerte par l’UE. La fin du régime de protection temporaire risque de les plonger dans un vide juridique et de les exposer à la détention et à l’expulsion.
À l’expiration de la protection temporaire en 2025, des permis nationaux seront proposés pour régulariser le séjour des personnes ayant fui l’Ukraine. Pourtant, il est peu probable que les groupes vulnérables – notamment les demandeurs d’asile et les réfugiés – soient éligibles à des permis de travail ou d’études, et les statuts humanitaires diffèrent d’un État à l’autre. Si les statuts des anciens bénéficiaires d’une protection temporaire sont déterminés à la discrétion des États membres, nous prévoyons que les demandeurs d’asile et les réfugiés seront soit redirigés vers la procédure d’asile, soit laissés sans papiers, et donc exposés à l’incertitude, à la précarité, à l’exploitation, voire au trafic. Nous proposons qu’une approche harmonisée à l’échelle de l’UE contribuerait à prévenir les pratiques fragmentées et divergentes au sein de l’UE et à garantir la protection des groupes vulnérables.
L’évaluation de toutes les options possibles de séjour légal, en mettant l’accent sur des solutions harmonisées à l’échelle de l’UE, devrait être une priorité pour le trio actuel de la présidence du Conseil (Espagne, Belgique et Hongrie), la Commission et tous les acteurs de la protection, tels que les acteurs internationaux et internationaux. ONG nationales. Les décideurs de l’UE doivent agir pour éviter une fragmentation des statuts qui mettrait en danger les groupes vulnérables, notamment les réfugiés et les demandeurs d’asile qui ont fui l’Ukraine. Dans ce blog, nous avons évalué la protection via la refonte de la directive 2003/109/CE du Conseil et une approche collective de l’asile comme deux issues favorables possibles. Pourtant, toute une série d’options pourraient être utilisées pour protéger les personnes au-delà de 2025. L’accent devrait être mis sur la garantie (au moins) du même niveau de droits et d’avantages que celui offert par la directive 2001/55/CE du Conseil et couvrant les mêmes groupes qu’aujourd’hui. .
