Le 2 novembre 2002, les États-Unis ont procédé à leurs premiers assassinats ciblés à l’aide d’un drone. Des agents de la CIA basés à Djibouti ont lancé les deux missiles Hellfire du drone sur un véhicule circulant dans la campagne yéménite, tuant six personnes.
Plusieurs semaines plus tard, le Temps de Los Angeles des détails rapportés, y compris le fait que tandis que l’US Air Force contrôlait la flotte de drones, la CIA dirigeait l’opération au Yémen. Les avocats de l’Air Force avaient soulevé des objections juridiques, tandis que la CIA était « enthousiaste à l’idée de tirer sur des chefs ennemis individuels… » De plus, l’administration Bush voulait une opération secrète pour essayer de garder les meurtres secrets. Mais les frappes de missiles sont difficiles à cacher et, en janvier 2003, la rapporteuse spéciale des Nations Unies, Asma Jahangir, a enquêté et conclu que les États-Unis avaient commis des exécutions extrajudiciaires au Yémen, injustifiées soit par la « guerre mondiale contre le terrorisme », soit par le consentement des responsables yéménites.
Malgré les découvertes de Jahangir, les assassinats ciblés américains n’ont jamais pris fin. Le 1er octobre, les États-Unis ont lancé leur onzième frappe aérienne de 2022 en Somalie. Les médias ont rapporté que la frappe avait tué la cible visée, le chef d’Al Shabaab Abdullahi Nadir. Les États-Unis ont affirmé qu’aucun « civil » n’avait été tué, mais ont admis plus tard qu’une personne non identifiée avait été tuée aux côtés de Nadir. Le lendemain, Al Shabaab a utilisé des voitures piégées pour tuer 20 personnes.
Le moment est venu d’évaluer à nouveau les assassinats ciblés américains. Il s’agit de l’utilisation intentionnelle de la force létale par les gouvernements pour tuer des personnes sélectionnées qui ne sont pas en détention. Deux aspects de la pratique méritent désormais une attention particulière : l’impact sur la lutte contre le terrorisme et l’impact sur l’interdiction légale de l’usage de la force. En plus de l’anniversaire, le New York Times a récemment rapporté que la Maison Blanche avait terminé un examen de 18 mois et un mémorandum de politique présidentielle (PPM) sur les assassinats ciblés au-delà des zones de conflit armé. Le PPM n’est pas accessible au public, mais le Fois rapporte que la pratique se poursuivra avec plus de surveillance présidentielle et plus de soin pour épargner les civils que pendant les années Trump. Sinon, l’utilisation de missiles, de bombes, de lames et d’autres munitions lancés par des drones, y compris les drones eux-mêmes en tant que kamikazes, se poursuivra, tout comme d’autres formes de meurtres intentionnels avec la force militaire en dehors des hostilités. (Pour un commentaire sur l’article, voir JustSecurity autre Droit.)
Si elle est exacte, la décision de poursuivre les assassinats ciblés a été prise malgré l’impact négatif à la fois sur la répression du terrorisme et sur l’état de droit. Les attaques de drones ont commencé dans le but d’éliminer Al-Qaïda. Néanmoins, Al-Qaïda est toujours très présent, comme l’a prouvé récemment un assassinat ciblé par les États-Unis en août dans un quartier résidentiel de Kaboul. La victime était Ayman al-Zawahiri, le successeur du fondateur d’Al-Qaïda, Oussama ben Laden. Zawahiri a pris le relais lorsque les États-Unis ont tué Ben Laden et a probablement déjà été remplacé. Al-Qaïda a survécu à des attaques persistantes, tout comme les organisations qu’elle a inspirées – ISIS, Al-Shabaab, AQMI, AQIL, ISKP. En 2013, le président Obama a déclaré que les assassinats ciblés étaient contre-productifs car ils alimentent un cycle de vengeance et d’angoisse qui ne fait qu’encourager le terrorisme, au lieu de le vaincre. Même lui, cependant, n’a pas mis fin aux frappes de drones.
Les assassinats ciblés ont également eu un impact négatif sur la loi sur le recours à la force. Les États-Unis ont affirmé une justification légale après l’autre pendant vingt ans. Aucun ne rivalise avec la conclusion de Jahangir d’exécution extrajudiciaire. Après l’attaque d’al-Zawahiri en août, Craig Martin a fourni un aperçu utile à JustSecurity des différents arguments et de leurs faiblesses. En bref, l’administration Bush n’a fait que de vagues références à la « guerre mondiale contre le terrorisme » comme excuse pour tuer des suspects où qu’ils se trouvent. Obama a tourné en dérision l’idée de faire la guerre à un concept lors de sa campagne présidentielle. Une fois au pouvoir, ses tentatives de justification n’étaient guère meilleures que celles de Bush. Il s’agissait notamment d’être dans une guerre mondiale contre Al-Qaïda et de redéfinir les termes du droit de légitime défense. En 2016, la justification est devenue un droit d’attaquer lorsqu’un État était « incapable » ou « peu disposé » à faire face à des situations comme le souhaitaient les États-Unis.
Le président Trump n’a pas émis de justifications légales pour le recours à la force, mais a implicitement donné le droit de tuer le général iranien Qassem Soleimani lors d’une frappe de drone pour les actions passées ou les plans futurs de Soleimani. L’administration Biden est revenue à l’argument « incapable ou réticent » d’Obama et a également affirmé que les gouvernements faibles et inefficaces ont le droit d’inviter les États-Unis à entreprendre des assassinats ciblés.
Le PPM peut ou non proposer un autre argument. Si tel est le cas, il visera inévitablement, comme tous les arguments passés, à contourner le droit international des droits de l’homme. Cette loi limite l’utilisation par le gouvernement de la force létale à la nécessité de sauver une vie immédiatement. Il n’y a pas de droit de planifier à l’avance un meurtre intentionnel, et il n’y a aucune tolérance pour la mort de passants. Aucun État n’a le droit de consentir à la violation de ces droits par les États-Unis, comme Jahangir l’a clairement indiqué en 2003. Les modifications ne sont autorisées que dans deux cas : lorsqu’un État a le droit de recourir à la force en cas de légitime défense et lorsqu’il est impliqué dans les combats un conflit armé. En légitime défense et dans les hostilités, les combattants peuvent être intentionnellement ciblés et les morts civiles tolérées, voire disproportionnées. Ainsi, les arguments des États-Unis tentent soit de qualifier les situations de conflit armé alors qu’elles ne le sont pas, soit de diluer les restrictions au recours à la force en cas de légitime défense en vertu des articles 2(4) et 51 de la Charte des Nations Unies. (Voir l’analyse ici et ici.)
Les tentatives persistantes des États-Unis de réinterpréter cette loi à leurs propres fins contrastent avec leur position envers la Russie, la Chine, l’Iran, la Corée du Nord et d’autres. Des voix critiques ont dénoncé les États-Unis pour avoir condamné la Russie tout en continuant à violer la Charte, y compris avec des assassinats ciblés.
Ce double standard perçu a contribué à saper le respect des articles 2(4) et 51. La Russie a fait preuve d’un nouveau manque de respect avec sa nouvelle invasion de l’Ukraine en février. La tentative de la Russie d’éliminer l’Ukraine en tant que membre de l’ONU n’est que le deuxième exemple du genre depuis l’adoption de la Charte. Le premier a été l’invasion du Koweït par l’Irak en 1990. Le monde s’est opposé à l’Irak à la quasi-unanimité. L’opposition à l’invasion russe est loin d’être unanime. En mars, 141 États membres de l’ONU ont voté pour condamner la Russie. Cela a laissé 52 États voter contre la condamnation, s’abstenir ou ne pas voter. Le lendemain du vote de l’ONU, Nico Krisch a écrit sur ce blog comment les violations américaines et occidentales de l’article 2(4) ont clairement dilué la norme. Il a fait valoir que sa reconstruction exigera une nouvelle retenue.
La nouvelle politique de Biden indique que ce message n’a pas été entendu. La décision de poursuivre une pratique contre-productive témoigne de la force de la croyance réaliste en la force militaire qui a déplacé la foi dans la loi dans la politique étrangère américaine pendant la guerre froide. Les promoteurs du réalisme voulaient justement faire cela : supprimer le droit international, le « légalisme-moralisme » comme ils l’appelaient, de la politique américaine. Pourtant, la tradition du respect de la loi s’est maintenue tant que l’Union soviétique a existé. Ni les responsables américains ni soviétiques n’ont ouvertement remis en question les principes de la Charte. Les deux ont déployé beaucoup de force illégale, mais ont manipulé les faits pour se conformer à la loi, et non l’inverse. Ce fut le cas des interventions en Hongrie, au Vietnam, en Tchécoslovaquie, à la Grenade, en Afghanistan et au Panama. Dans le même temps, d’énormes efforts ont été consacrés au développement des armes et aux courses aux armements, car le réalisme enseigne que la sécurité dépend de l’avantage militaire et de la projection de la puissance militaire pour maintenir un statut hégémonique.
Alors que l’Union soviétique s’affaiblissait, les responsables américains ont commencé à se sentir libres de remettre en question la loi qu’ils trouvaient contraignante. Dans les années 1980, l’ambassadrice des États-Unis aux Nations Unies, Jeane Kirkpatrick, a débattu avec Louis Henkin du droit d’intervenir avec force pour installer des gouvernements démocratiques. Henkin a répliqué en s’appuyant sur sa connaissance approfondie de la guerre, du droit et des droits de l’homme :
[I]Il est important que les normes de la Charte – qui vont au cœur de l’ordre international et impliquent la guerre et la paix à l’ère nucléaire – soient claires, précises et complètes ; aussi indépendant que possible des jugements de degré et des questions de fait ; aussi invulnérable que possible aux interprétations intéressées et aux tentations de dissimuler, déformer ou déformer les événements. Étendre le sens d’« attaque armée » et de « légitime défense », multiplier les exceptions à l’interdiction de l’usage de la force et les occasions qui permettraient une intervention militaire, porterait atteinte au droit de la Charte et à l’ordre international établi dans la foulée du monde était.
Sa sagesse est restée lettre morte. Lorsque l’Union soviétique s’est effondrée, les États-Unis ont continué à investir dans la force militaire et la technologie des armes. La loi a été réinterprétée pour justifier le recours à la force pour divers objectifs politiques. L’administration Clinton a entrepris des attaques de représailles et punitives ainsi que bombardé la Serbie pendant 78 jours pendant la crise du Kosovo. En juillet 2001, l’ambassadeur des États-Unis en Israël, Martin Indyk, a souligné à propos des assassinats ciblés israéliens : « Le gouvernement des États-Unis est très clairement opposé aux assassinats ciblés. Ce sont des exécutions extrajudiciaires, et nous ne soutenons pas cela. » Puis le 11 septembre s’est produit et la combinaison du choc et de la croyance en la force militaire a conduit aux interprétations très intéressées dont Henkin a mis en garde. Le drone nouvellement armé a rapidement été perçu comme le outil idéal pour la projection de la puissance militaire dans des endroits difficiles d’accès sans risque pour la vie des États-Unis. C’est une technologie séduisante qui a ajouté à l’intérêt de réinterpréter la loi. Les présidents américains n’ont pas encore regardé en arrière et ont persuadé leurs alliés de voyager vers le bas le même chemin vers la perdition.
Vingt ans se sont écoulés depuis cette première frappe de drone au Yémen, vingt et un ans depuis le 11 septembre et trente depuis la fin de la guerre froide. Ce furent des années de violence majeure et de mépris de l’interdiction de la force avec des conséquences dévastatrices pour les droits de l’homme et l’environnement. La route de la Russie vers Kyiv marque une nouvelle ère. Il peut s’agir d’une situation à laquelle les juristes internationaux contribuent de manière constructive en rejetant les fausses allégations de légalité, que ce soit pour des invasions majeures ou des assassinats ciblés. Ou l’affaiblissement de la loi peut continuer.
