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SYNTHESE

Face à la crise de l’Etat, plusieurs réponses ont été apportées : certaines tendent à la limitation des activités de l’Etat à ses seules fonctions régaliennes, d’autres visent à rendre plus efficaces les activités de l’Etat, sans pour autant les limiter.

C’est dans le cadre de la recherche de solutions (notamment modes de règlements alternatifs des conflits 1) que l’élaboration des normes par des personnes privées a été encouragée, notamment dans le domaine de la consommation.

De telles règles, appelées communément normes douces ou " soft law ", ont pour objet de faire face à l’inadaptation ou à l’inexistence des normes étatiques. Ainsi, certains secteurs se prêtent mal à une législation étatique en raison de la rapidité de leur développement (Internet par exemple).

D’emblée deux difficultés apparaissent : d’une part, il n’existe pas de définition précise de la notion de normes douces et, d’autre part, ce phénomène recouvre, en fait, des réalités contrastées selon les pays, les secteurs d’activités et les instruments utilisés.

Une fois ces difficultés levées, il est possible de poser les conditions d’un développement efficace de ces normes, en général, et dans les services d’intérêt général, en particulier.

I/ La pratique des normes douces

I.1 L’état du droit

L’état du droit concernant les normes douces présente plusieurs caractéristiques : tout d’abord, l’absence de définition communément acceptée, ensuite, la multiplicité des instruments de régulation et enfin, la diversité des pratiques nationales.

I.1.1 L’absence de définition communément acceptée

Jusqu'à présent, il n’existe pas de consensus sur ce que recouvrent les termes et les instruments qualifiés de normes douces. Ainsi sont communément employées, dans des acceptions souvent

différentes, les expressions d’"auto-réglementation" de "réglementation volontaire", de "co-réglementation" ou de "quasi-réglementation".

D’un point de vue théorique, plusieurs objectifs sont assignés aux normes douces, allant du simple " complément " de la législation au remplacement de la législation (Loi sur le commerce équitable en Grande Bretagne, politiques de consommation en Australie et Nouvelle-Zélande), en passant par l’apport de " valeur ajoutée " à la législation.

D’un point de vue géographique, les approches et les définitions des normes douces sont plurielles (self-regulation en Australie, soft law et self-regulation, accords volontaires et approche pluridisciplinaire au Canada, autodiscipline en France, etc).

Une définition préalable des termes employés en matière de normes douces est indispensable.

En effet, aucun débat constructif ne peut avoir lieu sans un vocabulaire précis et commun à tous les protagonistes.

Deux définitions peuvent être alternativement retenues :

Au sens large peuvent être qualifiées des normes douces toutes les normes à l’exception des lois, des règlements et des contrats.

Dans un sens plus strict, les normes douces, édictées par des professionnels soit de leur propre initiative soit en collaboration avec les consommateurs ou avec l’Etat soit sur le fondement d’une habilitation étatique, sont un ensemble d’instruments d’application consensuelle; elles n’ont pas, en général, de force légale. 2

I.1.2 Des instruments multiples qui doivent être connus de tous

— Classification des instruments

Les instruments de normes douces sont caractérisés par leur extrême diversité. Afin d’en cerner l’étendue, différents classements ont été établis et méritent d’être soulignés.

Ainsi, le National Consumer Council (Grande-Bretagne) a distingué huit principaux types d’instruments (codes de conduite unilatéraux, charte des consommateurs, codes unilatéraux par secteurs, codes négociés, codes négociés approuvés par un organisme public, codes reconnus, codes officiels, codes légaux).

Dans le même esprit, Margot Priest (chercheur canadien) a déterminé cinq catégories d’instruments (codes de conduite volontaire, auto-réglementation statutaire ou fixée par la loi, règlements internes de sociétés, auto-réglementation supervisée ou contrôlée par des agences gouvernementales, auto-management réglementaire).

Pour sa part, la Commission Européenne ( DG SANCO), dans un double souci de simplification et de clarification, a réparti ces différents instruments en deux catégories : d’un coté, l’autoréglementation (normes juridiques élaborées par et pour l’entreprise), de l’autre, la réglementation volontaire (normes encouragées par les décideurs et élaborées en coopération avec les acteurs concernés). Elle présente également un schéma en trois catégories autoréglementation/ accords volontaires/co-réglementation.

Il a été choisi de distinguer, en fonction du degré de juridicité des normes et en fonction de leur mode d’adoption, d’une part, l’auto-réglementation (individuelle ou par secteurs) et, d’autre part, la réglementation négociée (privée, approuvée par un organisme public, sanctionnée voire intégrée au droit positif).

— Appréciation des instruments

L’auto-réglementation a été discréditée par certaines tentatives maladroites ou peu ambitieuses. Cette mauvaise réputation incite en général les pouvoirs publics à privilégier la co-réglementation ou les accords volontaires. Mais il ne faut pas pour autant exclure l’auto-réglementation de la réflexion relative à la politique publique en matière de normes douces. N’oublions pas que l’auto-réglementation recèle certains des meilleurs exemples de normes douces (publicité dans de nombreux pays, Better Business Bureau en Amérique du Nord, par exemple).

La co-réglementation et les accords volontaires comportent certains inconvénients, notamment, la lourdeur du processus de négociation (querelles de représentativité, etc.) et l’absence d’instinct de propriétaire des entreprises dans les schémas qu’elles n’ont pas développés elles-mêmes.

Plutôt que d’adopter une attitude teintée de dogmatisme (rejet de l’auto-réglementation en bloc), il convient de privilégier une approche pragmatique : toute la gamme des normes douces peut être utilisée, il suffit que l’instrument ou le mode de régulation 3 douce choisi soit adapté à son domaine d’application (structuration et organisation du marché et des consommateurs notamment).

Dans le même esprit, certaines attitudes sont à proscrire : d’une part, laisser l’initiative complète à l’industrie et attendre des miracles, pour ensuite conclure à l’inefficacité des normes douces et, d’autre part, vouloir absolument imposer la négociation partout, alors que le succès, en matière de normes douces, dépend de la motivation des acteurs eux-mêmes (producteurs, consommateurs).

 

I.1.3 Diversité des pratiques nationales

Chaque pays possède sa propre approche des normes douces et les approches diffèrent en de nombreux points (rôle de l’administration, idéologie, notoriété, contexte juridique).

L’Europe des normes douces souffre d’un déséquilibre fondamental entre les pays anglo-saxons et les autres. L’Europe continentale communique très peu sur ce sujet. Beaucoup d’acteurs potentiels des normes douces n’en possèdent ni le vocabulaire ni les concepts, ce qui réduit la portée et le développement de toute réflexion.

— Diversité des pratiques nationales

Si la plupart des pays anglo-saxons possèdent une pratique plus ancienne des normes douces que les pays d’Europe continentale, on se trouve néanmoins en présence de situations contrastées.

Les pays anglo-saxons

La Grande-Bretagne est, sans conteste, le pays ayant mené les études les plus complètes sur les normes douces. En Europe, elle a le quasi-monopole de l’analyse et de la réflexion sur les normes douces. Le concept, le vocabulaire, les rapports d’organismes divers y sont très développés. Pour autant, les spécialistes dressent un bilan mitigé de ces expériences. 4

L’Australie est également très active en matière de normes douces, combinant astucieusement auto-réglementation et co-réglementation. Le bilan dressé par les autorités australiennes apparaît plus satisfaisant. Les normes douces semblent avoir permis d’améliorer les pratiques commerciales et d’offrir de meilleures prestations aux consommateurs. Pour beaucoup de pays, l’expérience australienne constitue une référence (Canada notamment).

Les Etats-Unis se distinguent des deux exemples précédents par l’absence de réflexion théorique sur les normes douces. Les actions d’auto-réglementation sont appliquées de façon pragmatique et sont limitées à certains secteurs (pompes funèbres, boissons alcoolisées, internet). Le Canada, au contraire, a une vision d’ensemble des normes

douces et une approche pluridisciplinaire dont une cellule spécialisée du Bureau fédéral de la Consommation se fait l’écho.

Les pays d’Europe continentale

Les pays d’Europe continentale ont une pratique et une expérience contrastées des normes douces. Deux pays, à titre d’exemple, peuvent être opposés : d’un coté, l’Allemagne a mené une expérience limitée d’auto-réglementation dans le domaine de la publicité, de l’autre, les Pays-Bas ont développé un haut niveau d’auto-réglementation, notamment dans l’ensemble des secteurs du droit de la consommation, avec l’institution notable de commissions des litiges composées pour partie de consommateurs. Les pays scandinaves pratiquent plutôt la négociation entre administration (Ombudsman) et professionnels, c’est à dire une forme de co-réglementation. La France ignore le terme même de normes douces (il existe peu de réflexion théorique et de publications sur le sujet) mais pratique cette forme de régulation (au sens français du terme) sans la nommer (publicité). Hormis quelques spécialistes, les normes douces, en Europe continentale en tant que concept, sont peu connues des acteurs économiques. Souvent elles existent sans visibilité.

 

I.2 Les conditions de la réussite des normes douces : adaptation, évaluation et efficacité de la norme

Nul ne conteste que l’objectif qui doit être poursuivi par toute norme, étatique ou non, doit être l’efficacité.

Pour être efficaces, les règles doivent présenter un certain nombre de caractéristiques : être claires, adaptées, pouvoir être contrôlées et sanctionnées, notamment à l’initiative des consommateurs. Certaines conditions d’efficacité des normes tiennent au contexte dans lequel il est projeté de les développer; d’autres, en revanche concernent la méthode suivie par les promoteurs des normes douces.

La question des critères d’efficacité est fondamentale, pourtant il apparaît qu’elle est le parent pauvre de la pratique des normes douces. Les instruments de mesure sont peu développés et la recherche dans ce domaine doit être encouragée. La mesure de l’efficacité ne peut se résumer à faire l’inventaire des violations des normes douces mises en place. Il ne faut pas considérer uniquement les violations, mais prendre en considération les progrès accomplis pour la protection du consommateur.

En d’autres termes, la seule question pertinente est celle de savoir si un nombre plus important de consommateurs est aujourd’hui protégé. Plus il existe de consommateurs réellement protégés plus les normes douces font preuve de leur efficacité.

 

I.2.1 Un environnement propice est nécessaire

Les meilleurs instruments sont apparus dans un contexte caractérisé par quatre éléments : un environnement culturel favorable aux normes douces, l’existence de partenaires bien organisés, une implication importante de l’Etat et enfin la volonté des entrepreneurs de défendre leur image de marque.

A ce titre, les pays anglo-saxons possèdent un environnement favorable au développement des normes douces en raison notamment de leur système juridique, de la puissance des acteurs de la société civile (syndicats, associations de consommateurs) et des politiques de déréglementation menées dans les années 80 (USA et Angleterre).

A l’opposé, les pays de droit romain sont moins réceptifs aux normes douces en raison notamment du rôle attribué à la Loi, de la faiblesse et de la faible structuration des acteurs de la société civile (faible taux de syndicalisation, émiettement des syndicats et des associations de consommateurs et d’usagers).

Contrairement à certaines idées reçues, l’Etat constitue un partenaire indispensable au développement des normes douces, d’une part, en contribuant à la réception des normes douces dans l’ordre juridique interne et, d’autre part, en procurant un soutien législatif (Australian Corporation and Financial Services Commission, par exemple) notamment en ce qui concerne les mécanismes de contrôle et de sanctions de l’application des normes douces.

Les dirigeants d’entreprises ont également un rôle déterminant à jouer dans le développement de ces normes. L’expérience permet de souligner que les terrains les plus favorables sont les secteurs ayant une mauvaise image de marque (vente par correspondance, vente directe, syndics de copropriété) ou voulant permettre à leurs membres de se distinguer des autres professions ou des concurrents moins qualifiés (professions libérales), les secteurs subissant une forte pression des

consommateurs et les secteurs nouveaux (Internet, nouvelles technologies) .

La participation des consommateurs et de leurs représentants est toujours souhaitable mais pas toujours facile à organiser (attitude négative à l’égard des normes douces, manque de moyens, absence de représentativité, faiblesse des structures, etc. ) .

 

I.2.2 Des facteurs incontournables de succès existent

 

Les facteurs de succès peuvent être illustrés au travers d’un double triptyque :

- trois éléments clefs : élaboration-définition, contrôle, sanctions et voies de recours ;

- trois principes à respecter : information, indépendance, participation.

 

— Des normes connues et reconnues

Afin de garantir leur efficacité, les normes douces doivent être élaborées avec le concours de l’ensemble des acteurs (entreprises, consommateurs, personnalités indépendantes).Une fois élaborées, elles doivent faire l’objet de la diffusion la plus large possible.

Information :

Informer les consommateurs (et les professionnels eux-mêmes) de l’existence même des normes douces dans chacun des secteurs concernés. Afin de garantir leur plus large application, la publicité (édition d’un rapport d’activités annuel, publicité de la charte ou du code)des mécanismes de normes douces est indispensable (ex. rapport annuel de l’Ombudsman Irlandais des banques, spots télévisés de l’ASA –publicité- en Grande-Bretagne, remise du code de la vente directe dans chaque colis en France ) .

 

Indépendance :

La participation de personnalités indépendantes à l’élaboration des normes constitue un gage de confiance pour les consommateurs (ex. agents immobiliers en Ontario) .

Participation :

Les normes douces doivent être élaborées de façon pragmatique et concertée intégrant les consommateurs, les gouvernements et les agences de consommation ( ex. code des pratiques bancaires de Nouvelle Zélande, contrat pour l’amélioration de la qualité des services de dépannage " multiservices " en France).

 

Des normes contrôlées

Le succès des normes douces dépend très largement du contrôle qui sera effectué de leur application par les acteurs. A cet effet, des mécanismes indépendants de contrôle doivent être nécessairement mis en place.

Information

L’existence de mécanismes de contrôle de l’application des normes douces doit être largement diffusée auprès des consommateurs ( ex. hotline du code australien des supermarchés).

Indépendance

Pour garantir l’efficacité des normes, il faut prévoir un contrôle de leur application par un corps spécialement affecté à cet effet (code professionnel de la vente par correspondance en France ou de la convention relative à l’obligation de diligence des banques en Suisse). Il convient de privilégier les organes de contrôle indépendants des rédacteurs des normes ( Code australien des fabricants de produits pharmaceutiques, dispositions du code européen de la vente directe).

 

Participation

Pour que les contrôles soient efficaces, la participation de tous les acteurs est de rigueur. A ce titre, les contrôles doivent pouvoir être effectués non seulement d’office mais également à l’instigation des consommateurs ou des concurrents ( code australien des producteurs de jus de fruits).

Des normes sanctionnées

Les consommateurs doivent pouvoir disposer de voies de recours effectives pour faire sanctionner les violations. Celles-ci peuvent prendre la forme de la médiation ou de l’arbitrage, ou encore de l’examen du litige par une commission constituée à cet effet (Conseil des éthiques du marché en Suède, M.E.R.)

Dans cette perspective, les principes établis par le ministère australien du commerce (accessibilité, indépendance, équité, responsabilité, efficacité, effectivité) ou par la Commission Européenne 5 (Indépendance, transparence, contradictoire, efficacité, légalité, liberté, représentation) peuvent servir de référence. De la même manière les mécanismes comportant des "Ombudsmen" se révèlent efficaces

(Ombudsman bancaire canadien, irlandais et anglais, médiateur de la SNCF) . En l’absence de mécanismes de sanctions et de voies de recours efficaces, la confiance des consommateurs dans les normes douces risque de faire rapidement défaut.

Information

Contribue également à l’efficacité du système la diffusion de l’information auprès de tous selon laquelle il est possible, d’une part, d’exercer des voies de recours (mention dans les contrats d’assurance australien de la possibilité de saisir l’IEC, Insurance Enquiries and Complaints ltd.), et d’autre part, d’obtenir que soient prononcées des sanctions dissuasives d’ordre psychologique, financier (système de l’IPC pour les postes), ou disciplinaire (système du code professionnel de la vente par correspondance en France) en cas de violation des normes édictées. L’information peut également se traduire par la publicité

donnée aux sanctions ( " name and shame " de l’OFTEL – téléphone-, site web de l’ASA, en Grande Bretagne).

Indépendance

Les organes qui examinent les recours et prononcent les sanctions, quel que soit le mode de règlement des litiges choisi (arbitrage, commission de recours, ombudsman), doivent être indépendants à la fois des producteurs et des consommateurs (Ombudsman de l’assurance-vie aux Pays-Bas, EASA –publicité- Europe).

Participation

L’exercice effectif des voies de recours par les consommateurs est indispensable à la crédibilité du mécanisme de règlement des litiges

( l’ASA, Grande-Bretagne, reçoit une dizaine de milliers de plaintes par an)

 

I.3 Exemple des meilleures pratiques

 

I.3.1. Les secteurs les plus favorables :

Une analyse pragmatique démontre que certains secteurs professionnels ont développé des mécanismes de normes douces ayant donné des résultats probants.

Certains secteurs, comme le secteur financier (marchés financiers, banques, assurance) ou celui de la vente (publicité, très fortement implanté dans le monde entier, EASA, structure européenne avec notamment le BVP en France, l’ASA en Grande-Bretagne ou le Jury d’Ethique Populaire en Belgique), constituent des domaines d’élection de la réglementation douce. Il en est de même pour l’Internet où le principe de l’autoréglementation connaît une popularité certaine en dépit d’un manque d’efficacité.

A l’inverse, les normes douces semblent, de l’avis quasi unanime des experts et des spécialistes, inadaptées aux questions liées à la sécurité et à la santé des consommateurs qui doivent être régies par des normes étatiques.

I.3.2. Définition des secteurs favorables

Au terme de l’étude, les secteurs favorables au développement des normes douces peuvent être caractérisés de la manière suivante :

¡ Les marchés dans lesquels les coûts du dysfonctionnement sont subis en grande partie par les autres entreprises du secteur, ce qui a pour effet de motiver les entreprises à adopter des comportements nouveaux afin de réduire les dysfonctionnements (publicité, différentes formes de vente en dehors des magasins, professions libérales) ;

¡ Les marchés compétitifs et très organisés dotés de produits homogènes (banques, établissements financiers, assurances) ;

¡ Les marchés dans lesquels il existe de multiples conflits entre consommateurs et professionnels (assurances, agences de voyages)

¡ Les marchés ayant atteint un maturité suffisante pour que les acteurs soient organisés et prennent en compte les préoccupations des consommateurs ;

¡ Les marchés dans lesquels le produit n’est pas essentiel à la sécurité et à la santé du consommateur ;

I.3.3. Les instruments les plus efficaces.

Parmi les instruments de normes douces, certains donnent de meilleurs résultats que d’autres. C’est le cas de la co-réglementation, au sens large, qui implique, outre les professionnels et les consommateurs, les pouvoirs publics.

En revanche, la pratique de l’auto-réglementation se révèle, à quelques exceptions notables près (publicité) , le plus souvent décevante dans la mesure où elle se limite, souvent, à un catalogue de bonnes intentions.

Parmi les instruments de normes douces les plus efficaces, on peut citer :

¡ les mécanismes de résolution des litiges (publicité, Better Business Bureau) en général; le Better Business Bureau fonctionne comme une agence de protection des consommateurs tout en étant une émanation des entreprises qui y adhérent.

¡ les ombudsmen (ombudsman canadien des banques ) et les médiateurs  en particulier ;

¡ Certains codes de bonne conduite (vente hors magasin, déontologie des professions libérales , organisation des marchés financiers ) ;

Au delà, il semble que les instruments de normes douces sont d’autant plus efficaces dans un secteur donné qu’ils se combinent entre eux (code de conduite + mécanisme de résolution des litiges + sanctions). Sur ce point, les instruments à portée limitée, mais avec un objectif unique et précis, sont plus performants que les instruments plus ambitieux (code de bonne conduite) qui sont lourds à mettre en œuvre

(code des supermarchés australiens, codes des producteurs de jus de fruits)

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Il apparaît, au regard des pratiques observées dans la première partie du rapport, que le meilleur gage d’efficacité des normes douces suppose qu’elles soient conçues comme le complément de la réglementation étatique traditionnelle, l’Etat ne pouvant plus prendre en compte l’ensemble des problèmes et les résoudre dans l’intérêt de tous. Cela suppose toutefois que la loi détermine le domaine d’intervention des normes douces, ces dernières jouant alors le rôle de plus-value par rapport à la Loi.

Ce n’est qu’à titre très exceptionnel que les normes douces pourront se substituer à la loi (notamment en l’absence de perspective réaliste d’efficacité de la législation, par exemple, pour certains aspects de l’Internet).

Les normes douces apparaissent mieux acceptées dans les domaines tels que la fraude à la consommation, la publicité et le secteur financier et lorsque la sécurité physique et la santé ne sont pas les préoccupations essentielles.

 

II. Les normes douces dans les environnements décentralisés et le rôle de l’Union Européenne

 

II.1 Les normes douces dans les environnements décentralisés

La présence d’un environnement décentralisé (Belgique, Australie, Etats-Unis, Espagne, Canada) n’a pas généralement d’incidence directe ou indirecte sensible sur le développement des normes douces. Il est rare de trouver deux niveaux de normes douces dans le même secteur, par exemple, une norme régionale s’intégrant dans une norme nationale.

Dans les pays précités, les normes douces sont appliquées les plus souvent à l’échelon national ou fédéral et non pas à l’échelon de la région ou de l’Etat fédéré Une délégation constitutionnelle de compétences à l’échelon local peut favoriser la création de mécanismes locaux de normes douces ( vente de véhicules automobiles dans l’Ontario, garantie construction résidentielle au Québec) .

Mais le critère déterminant pour le champ d’application des normes douces n’apparaît pas lié à l’existence d’un système décentralisé ou fédéraliste. C’est l’existence d’un marché à réguler qui semble être le critère déterminant au développement des normes douces.

Or, les marchés dans les pays à régime fédéral, sauf exception, ont un caractère national (voire transnational) . C’est pourquoi, en général, les instruments de normes douces sont plutôt développés au niveau national.

II.2 Un rôle incitatif pour l’Union Européenne

Face à la diversité des situations nationales, l’Union européenne pourrait avoir un rôle incitatif pour encourager ce processus et l’accompagner.

Pour exercer pleinement ce rôle, l’Europe doit surmonter de nombreux obstacles : psychologiques (réticences des administration nationales, des consommateurs, et même des entreprises ), juridiques (techniques de réception, interaction du droit européen et du droit national), culturels ( diversité des cultures juridiques et économiques, diversité des structures, des organisations et des notions de représentativité ) et matériels ( étendue géographique, faiblesse des moyens humains et financiers face à la multiplicité des secteurs et des projets )

S’il paraît utile de distinguer la dimension purement européenne d’une politique d’encouragement des normes douces de sa composante nationale, celles-ci restent bien évidemment complémentaires.

Pour exercer la dimension européenne de cette politique, les institutions européennes doivent adopter une méthodologie sérieuse fondée sur la rigueur, la sélectivité et la flexibilité. Le choix des projets à encourager sera crucial. Les pouvoirs publics européens auront à adapter et combiner les différentes fonctions qu’elles peuvent exercer, c’est à dire celles de :

-catalyseur ( impulsion, déclencheur d’initiative )

-faciliteur (fourniture de moyens matériels, modérateur de

discussion)

-caution ( caution morale, labels, agrément de projets)

-organisateur (création de structures permanentes de rencontres, aide aux organisations de consommateurs, réforme du mode de représentation )

-négociateur ( participation en tant que partie à des accords européens )

-législateur (encadrement des normes douces européennes, général pour les techniques de normes douces et spécifiques pour chaque secteurs, Eurocodes ).

En ce qui concerne la stimulation des politiques nationales, le rôle des institutions européennes peut être envisagé sous trois formes principales.

La fonction législative (transpositions de directives par des normes douces, recommandations, directives sur les normes douces).

Le laboratoire d’idées ( susciter une réflexion chez les futurs acteurs, recherche, décloisonnement, définition, débat, information/promotion ).

Nous suggérons quelques actions concrètes ( banque de données, guide de l’utilisateur, processus de consultation, Institut des normes ouces, actions de réduction de l’information asymétrique, création d’un Better Business Bureau Européen).

Le garde-fou (lutte contre les pratiques anticoncurrentielles et surveillance de la surveillance ).

Une politique des normes douces pour l’Europe devra forcément être multiple et flexible. La norme douce est par essence consensuelle et diverse. Cette politique, bien que multiple sur le terrain, devra cependant procéder d’une certaine unicité de direction, se traduisant par une définition claire des concepts et du vocabulaire et un point de référence central sous forme d’un corpus d’expériences et de principes méthodologiques affichés.

En outre, l’objectif principal d’une telle politique ne devra pas être l’élaboration de normes douces par principe, pour " faire des normes douces ", mais plutôt la prise en compte par les pouvoirs publics, les professionnels et les représentants des consommateurs de la possibilité de recourir, le cas échéant, aux normes douces. En d’autres termes, l’objectif d’une politique des normes douces est que les décideurs se posent systématiquement, lorsqu’ils examinent une réponse réglementaire à un problème quelconque, la question du recours éventuel à des normes douces.

Après en avoir défini le cadre avec rigueur, il conviendra d’en parler le plus possible, de multiplier les échanges et les expériences.

 

III/ L’application des normes douces aux services d’intérêt général

 

Globalement, les normes douces sont très peu développées dans les services d’intérêt général.

Avant d’examiner le rôle qui pourrait être dévolu à la Commission européenne, il convient de présenter les caractéristiques favorables et défavorables au développement des normes douces dans les services d’intérêt général.

 

 

III.1 Les facteurs défavorables

Les différents services d’intérêt général sont très hétérogènes, mettent en jeu des techniques très différentes dans des marchés arrivés à des stades de développement et de libéralisation inégaux, avec d’importantes variations nationales.

Ainsi certains secteurs sont plus familiers des normes douces (audiovisuel, télécommunications, postes) que d’autres (eau, transports, énergie).

Il serait donc illusoire de vouloir développer, dans chacun de ces secteurs, un mécanisme identique de normes douces.

Dans l’ensemble les instruments de normes douces sont peu répandus et peu développés, en particulier en Europe. Ces instruments, lorsqu’ils existent, sont souvent assez " primitifs " (par rapport aux meilleures pratiques dans les autres secteurs).

-service de gestion de réclamations, enquêtes de satisfaction, indicateurs de performance, benchmarks ( RENFE, chemins de fer espagnols ; enquête de satisfaction, électricité, Espagne ; benchmarks, eau, Pays-Bas).

-charte de service, code de conduite, code de déontologie (OFTEL,Grande-Bretagne, obligation d’un code de qualité de service pour les opérateurs de télécommunication; charte de l’usager, eau Espagne/Grande-Bretagne, charte du client France Telecom, publicité sportive code " Evin ", France, code de déontologie audiovisuel dans de nombreux pays)

-ombudsman, médiateur, règlement des litiges (ombudsman de l’énergie, Victoria, Australie ; médiateur EDF, France ; médiateur RATP/SNCF, transports, France ; médiateur de la Poste française ; Commission des litiges, eau, Pays-Bas, proposition de directive sur la Poste, mai 2000 ; Telecoms ombudsman, Australie).

-plus rarement, systèmes organisés de normes douces ( télévision par câble au Canada, Telecoms Act en Australie )

Par ailleurs, la question de la représentativité des associations de consommateurs dans les services d’intérêt général pourrait également constituer un frein au développement des normes douces.

Il a été également démontré que les approches nationales de la soft law sont très différentes au sein même de l’Union Européenne (différences de culture juridique).

Le développement important des instances nationales de régulation (agences, autorités administratives indépendantes, commissions spécialisées) dans le domaine des services d’intérêt général (notamment télécommunications, audiovisuel, eau) pourrait également constituer un frein important au développement des normes douces. En effet, le développement des normes douces se fera vraisemblablement au détriment de ces institutions nouvelles, qui n’accepteront pas spontanément de voir leur compétences rognées.

Dans la plupart des pays membres, il existe un manque d’information et de documentation sur les normes douces (notamment dans les pays de droit romain). Dans certains cas, le manque d’information s’accompagne d’un climat de méfiance des consommateurs autour du phénomène lui-même (notamment auto-réglementation)

Toutefois, les services d’intérêt général présentent un certain nombre de caractéristiques qui pourraient favoriser le développement des normes douces.

 

III.2 Les facteurs favorables

Les secteurs qualifiés de services d’intérêt général sont des secteurs à forte concentration économique. Dans chacun des pays de l’Union Européenne, voire parfois dans l’ensemble de l’Union, il n’existe qu’un nombre limité d’opérateurs (secteur de l’Eau notamment). Les usagers sont nombreux et relativement structurés.

Ces secteurs sont en voie de libéralisation, mouvants et en constante évolution. Les normes douces pourraient s’avérer un mode de régulation plus adapté que la réglementation étatique.

De plus, les services d’intérêt général sont régis par un certain nombre de principes communs (continuité, égal accès, adaptabilité) qui pourraient être précisés et mis en pratique dans chacun des secteurs concernés, par le biais de réglementation douce.

A cet effet, il apparaît possible de s’appuyer sur l’expérience acquise dans les autres secteurs et de proposer un corpus unique de recommandations qui pourront, par la suite, être adaptées selon la spécificité des secteurs concernés.

Pour réussir, les normes douces devront être combinées avec des mécanismes permettant d’assurer leur contrôle et d’en sanctionner les violations. A défaut, ces normes ne recueilleront pas la confiance des consommateurs.

Nous voyons un rôle pour l'Union européenne à plusieurs niveaux :

- en plus de l'animation d'un réseau d'information, analyser quels systèmes fonctionnent bien dans quels pays et les réunir dans une structure de coopération administrative.

- agir comme diffuseur de normes de principe, en laissant aux autorités régulatrices le soin de les adapter et de les interpréter, en fonction du marché local, de la façon la plus efficace.

- consulter et informer. 6

- vérifier régulièrement si les mécanismes de normes douces fonctionnent. Pour qu'une telle vérification soit possible, il devrait exister une obligation d'information, à la charge des opérateurs. Cette obligation pourrait être utile pour d'autres marchés et favoriserait la transparence.

L’état du droit en Europe en matière de services d’intérêt général n’est pas particulièrement favorable au développement d’une réglementation volontaire, les gouvernements nationaux et les nouvelles autorités régulatrices n’étant pas prêts, en règle générale, à déléguer une partie de leurs prérogatives à des mécanismes de normes douces.

Toutefois aucun obstacle rédhibitoire ne s’oppose au développement des normes douces. Une fois le mouvement lancé, elles pourraient se développer très rapidement et peut-être plus rapidement que dans d’autres secteurs. Les normes douces ont un rôle important à jouer pour la protection du consommateur et dans les secteurs d’intérêt général.


1 Les modes de règlement alternatifs des conflits constituent une forme de justice douce mais ne sont pas des normes douces. BACK

2 Toutefois, contrairement à une opinion largement répandue, elles sont obligatoires pour ceux qui y adhérent. BACK

3 Le terme de régulation est ici employé dans le sens français du terme BACK

4 Voir les rapports de l’Office of Fair Trading du National Consumer Council, de la Better Regulation Taskforce, etc. BACK

5 Recommendation sur la résolution extrajudicaire des litigesBACK

6 Dans sa Communication sur les services d’intérêt général, la Commission préconise le " maintien d’une approche progressive fondée sur l’évaluation de la réforme et des consultations avec les différentes parties concernées " et évoque la publication de livres verts, accompagnés par des consultations publiquesCOM (2000) 580 Final p. 23. BACK


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